È necessario sviluppare un piano di riforme che possa rendere davvero efficiente la risposta di giustizia in Italia, individuando obiettivi e immaginando soluzioni innovative sia per un immediato impatto sulla attuale situazione, sia per disegnare nel medio-lungo periodo un sistema che nella sua complessità sia equilibrato
Migliorare l’efficienza della giustizia civile costituisce una delle principali raccomandazioni che l’Unione Europea ha rivolto all’Italia e che assume una notevole rilevanza posto che ad essa sarà subordinata l’erogazione di una parte dei fondi del Recovery Plan.
Invero, in un Paese dove tutto finisce in tribunale e dove l’apparato giudiziario sconta inefficienze che oggi appaiono paradigmatiche – più che croniche – nel panorama internazionale, le problematiche derivanti dal lockdown sembrano addirittura sbiadire e ridimensionarsi proprio perché si collocano in un contesto che da molti anni è al centro di studi e discussioni che non hanno sinora consentito una vera svolta verso un sistema efficace ed efficiente.
Ed infatti se per efficacia si intende il grado di raggiungimento di un obiettivo, con efficienza deve intendersi la capacità di raggiungere quell’obiettivo evitando lo spreco di risorse. Appare chiaro, quindi, che i due concetti non solo non sono intercambiabili, ma non devono essere confusi come a volte accade. Un esempio è quello che attiene all’indice di smaltimento o ai tempi di definizione (con riferimento al processo) che sono comunemente considerati quali indici di efficienza, mentre in realtà lo sono di efficacia, perché indicano il grado di raggiungimento dei risultati, ma senza alcuna relazione con le risorse utilizzate. Ma il tema dell’efficienza che, come si è detto, deve mettere in rapporto i risultati ottenuti con le risorse utilizzate per ottenerli, non può e non deve essere confinato alla sola attività giudiziaria, ma deve essere estesa all’intero sistema della giustizia civile che è più ampio e variegato.
I conclamati ritardi della risposta giudiziaria alla domanda di giustizia dei cittadini e delle imprese non possono continuare ad essere affrontati proponendo (soltanto) riforme del processo quasi che il vero problema si annidi nelle regole processuali e perciò smontando e rimontando i vari pezzi di un puzzle nella disperata ricerca di una soluzione che invece è fuori da quella che appare una vera e propria gabbia cognitiva.
Se i ritardi della giustizia civile (e qui il riferimento è sicuramente all’attività giudiziaria) valgono un punto di PIL all’anno (e lo diceva Mario Draghi già nel 2011) e per avere accesso alla risorse del Recovery Fund (“Next Generation EU”) è necessario sviluppare un piano di riforme che possa rendere davvero efficiente la risposta di giustizia in Italia, diviene necessario individuare gli obiettivi e immaginare soluzioni innovative per un immediato impatto sulla attuale situazione, ma che al contempo possano disegnare nel medio-lungo periodo un sistema che nella sua complessità sia equilibrato e sostenibile.
In questa prospettiva, un particolare interesse suscita l’attenzione riservata dal Rapporto che la task force guidata da Vittorio Colao (“Iniziative per il rilancio – Italia 2020-2020”) ha consegnato al presidente del Consiglio dei Ministri in quanto contiene una serie di suggerimenti anche per la giustizia civile. E nelle conclusioni del Rapporto Colao si evidenzia che si tratta di «un’occasione irripetibile per trasformare profondamente il Paese … Nei prossimi due o tre anni possiamo trasformare l’Italia più di quanto si sia saputo fare negli ultimi decenni, se avremo il coraggio necessario per agire con decisione nella riforma del Paese e nell’investimento a favore delle prossime generazioni».
Ed il Comitato di esperti in materia economica e sociale presieduto da Colao, ben consapevole che ci sono riforme – qual è quella della giustizia civile – che richiedono tempi significativi di elaborazione e un alto grado di competenze specialistiche, non si è comunque sottratto dal fornire indicazioni per un tempestivo avvio di un’ampia riforma strutturale con l’obiettivo imprescindibile di ridurre i tempi e aumentare la certezza della giustizia civile.
Invero migliorare l’efficienza della giustizia civile richiede una pluralità di interventi tra i quali viene posto come prioritario la scelta che – senza ledere il principio sancito dall’art. 24 della Costituzione, che garantisce a tutti l’accesso alla giustizia – vada nella direzione di rafforzare gli strumenti alternativi di risoluzione delle controversie (Alternative Dispute Resolution), rendendoli effettivamente preferibili all’azione giudiziaria.
Una indicazione chiara e limpida che proviene da un gruppo di esperti che non appartengono al mondo giudiziario in quella prospettiva di saperi “plurali” necessari ad un ripensamento che non sia frutto della sola cultura giuridica e si affranchi così da quell’autoreferenzialità che ha spesso frenato il confronto finalizzato ad una innovazione che sempre più emerge dal contesto socio-economico attuale. La proposta sottende un profondo ripensamento culturale di riequilibrio di un sistema giustizia sinora imperniato su una giurisdizione ipertrofica che ha mostrato i segni della sua inadeguatezza e non soltanto della sua inefficienza. La decisione del giudice infatti non è chiamata a soddisfare gli interessi delle parti e per sua natura nel dover dirimere la controversia finisce per recidere i rapporti in un situazione conflittuale destinata spesso a perpetuarsi.
La soluzione giudiziaria è necessaria e deve essere resa quale risposta rapida ed efficiente alla domanda dei consociati, ma occorre che siano apprestate altre modalità compositive per lo più negoziali, al fine di ridurre il tasso di litigiosità in un’ottica di riequilibrio ecologico tra domanda e offerta, in una prospettiva di solidarismo costituzionale e di affermazione dell’autonomia della persona nei contesti relazionali e comunitari.
Quasi contemporaneamente alla pubblicazione del rapporto Colao, un altro team di esperti guidato da Carlo Cottarelli ha lanciato un documento dal significativo titolo “Come ridurre i tempi della giustizia civile” con il chiaro intento di sollecitare una riflessione allargata e approfondita sulla necessaria riforma che appare ormai indilazionabile.
Il piano Cottarelli prevede egualmente una serie di interventi che da un lato mirano ad agire sul processo e sull’organizzazione del lavoro degli uffici giudiziari e, dall’altro, sul piano degli incentivi. Ma uno spazio particolare, anche in questo studio, è riservato agli strumenti di risoluzione extra-giudiziale con alcune proposte volte all’allargamento della relativa offerta.
Nella stessa direzione si muove anche il Tavolo tecnico ADR istituito presso il Ministero della Giustizia ove il gruppo di esperti ha formulato le prime proposte per affrontare la fase emergenziale, con alcuni interventi mirati ad incentivare l’utilizzo della mediazione, prima e durante il processo, allargando ed elevando il credito di imposta per le parti che intendano o siano obbligate a tentare la soluzione conciliativa.
Dal canto suo il Governo ha presentato il suo “libro dei sogni” (piano in nove capitoli e 55 voci per rilanciare il Paese) ove nel capitolo finale, dedicato alla creazione di “un ordinamento giuridico più moderno e attraente”, trova spazio anche la “riforma della giustizia civile”.
Nella breve descrizione attualmente disponibile si fa riferimento soltanto alla riforma del processo civile ed in particolare al disegno di legge di delega presentato il 9 gennaio 2020 dal Governo ed attualmente all’esame della Commissione Giustizia del Senato. Si tratta proprio di quella iniziativa che, di là dai suoi specifici contenuti, è stata ritenuta insufficiente sia dalla task force di Colao sia dal gruppo di esperti di Cottarelli.
Riprendendo le parole del presidente Conte (nel discorso con il quale ha chiesto ed ottenuto a suo tempo la fiducia parlamentare) «questo è il momento del coraggio e della determinazione. Il coraggio di disegnare un Paese migliore». L’auspicio è che questa stagione di riforme – anche per la giustizia civile – non si trasformi in un’altra occasione persa.
Iniziative per il rilancio “Italia 2020-2020” – Rapporto Colao.
«La riforma della giustizia civile, con l’obiettivo di ridurre i tempi e aumentare la certezza della giustizia civile, è imprescindibile per un Paese che intenda attrarre gli investimenti esteri e aumentare quelli domestici. La durata media dei procedimenti è riconosciuta unanimemente, in Italia e all’estero, come uno dei maggiori punti di debolezza strutturale del Paese (a partire dalle classifiche della Banca mondiale che ci relegano in posizioni non confacenti a un paese del G7). La riforma della giustizia civile non deve limitarsi alle modifiche tecniche di natura procedurale, ma deve focalizzarsi principalmente su questioni strutturali. Senza ledere il principio sancito dall’art. 24 della Costituzione, che garantisce a tutti l’accesso alla giustizia, occorre (i) rafforzare ulteriormente gli strumenti alternativi di risoluzione delle controversie, rendendoli effettivamente preferibili all’azione giudiziaria, (ii) creare adeguati meccanismi che disincentivino la promozione di cause di modesto valore e/o pretestuose, (iii) cercare di risolvere sul piano legislativo le cause seriali che rallentano i tribunali, (iv) digitalizzare i procedimenti, (v) rendere maggiormente efficaci i filtri per l’accesso al giudizio di Cassazione (vi) riorganizzare la macchina giudiziaria e amministrativa, e (vii) avviare le opportune verifiche sulle disfunzioni territoriali rispetto alla media nazionale di numero e durata dei procedimenti, ferme restando le competenze di CSM e Ministero della Giustizia» (pag. 10).